LA RESPONSABILITA' DEI DIRIGENTI E DEL PERSONALE SCOLASTICO NELLA RECENTE GIURISPRUDENZA

Scritto da: Sara Carmeli - Pubblicato su IUSTLAB

Pubblicazione legale:

1
SARA CARMELI LA RESPONSABILITA’ DEI DIRIGENTI E DEL PERSONALE SCOLATISCO NELLA RECENTE GIURISPRUDENZA
2
INDICE PARTE PRIMA L’INFLUENZA DEL DIRITTO COMUNITARIO SULLA TUTELA DEI DIRITTI §1. L‟impatto del diritto comunitario sulla protezione “efficace” ed “efficiente” dei diritti dei privati nei confronti della Pubblica amministrazione § 2. La tutela della situazioni giuridiche soggettive fra Giudice Ordinario e Giudice Amministrativo: l‟immunità della Pubblica Amministrazione § 3 Verso la protezione degli interessi legittimi : le riforme legislative e il revirement della Corte di Cassazione con la sentenza n°500/1999 PARTE SECONDA LA RESPONSABILITA’ IN AMBITO SCOLASTICO § 4. La responsabilità civile della Pubblica Amministrazione verso i Cittadini § 5 La natura giuridica della responsabilità civile di scuola e insegnanti 5.1 La natura contrattuale della responsabilità da sorveglianza 5.2. Il perimetro temporale della responsabilità di vigilanza e termine di prescrizione 5.3 L‟età degli allievi e la responsabilità di vigilanza § 6 La legittimazione passiva dell‟Amministrazione Centrale dello Stato § 7. Responsabilità della scuola e dei precettori e prova liberatoria. La ripartizione dell‟onere della prova fra scuola ed alunno § 8. Dirigenti scolastici: responsabilità civili e penali. Recenti principi giurisprudenziali 8.1 La responsabilità penale del dirigente scolastico in materia di sicurezza
3
8.2 La ripartizione di responsabilità fra il Dirigente scolastico e gli enti locali proprietari degli immobili 8.3 La ripartizione di responsabilità fra il Dirigente scolastico e gli enti locali proprietari degli immobili
4
PARTE PRIMA : L’INFLUENZA DEL DIRITTO COMUNITARIO SULLA TUTELA DEI DIRITT §1. L’impatto del diritto comunitario sulla protezione “efficace” ed “efficiente” dei diritti dei privati nei confronti della Pubblica amministrazione Il tema della responsabilità dei Dirigenti Scolastici e del personale docente è stato ampiamente sviluppato in dottrina e numerosi sono gli scritti in materia. Obiettivo di questo lavoro consiste nel fornire un breve quadro sulla recente giurisprudenza che si è sviluppata a partire dalla sentenza n.500/1999 con la quale la Corte di Cassazione ha sancito il principio della responsabilità extracontrattuale della Pubblica Amministrazione con applicazione dell‟art.2043 c.c. ai rapporti fra PA e privati, riconoscendo a questi ultimi il diritto al risarcimento dei danni provocati dalla PA.
Il rafforzamento della tutela dei diritti dei singoli di fronte alle attività illecite dello Stato operato dalla Corte di Giustizia della Comunità Europea con la sentenza 19 novembre 1991, Francovich c.Repubblica italiana; Bonifici e altri, cause riunite1, ha trovato solenne anche nel sistema giuridico italiano provocando una profonda trasformazione nei rapporti Stato-Cittadino.
Modello unico nel panorama europeo , il sistema giuridico italiano - fondato sulla dicotomia diritti soggettivi / interessi legittimi - è stato fortemente contestato sia a livello nazionale dalla dottrina maggioritaria, che a livello comunitario dagli organi legislativi e giurisdizionali2.
1 CARMELI S., La Costitution italienne et le droit communautaire. Etude de droit comparé. L‟Harmattan, Parigi, 2002, pag. 181 ss. 2 CARMELI S., La Costitution italienne et le droit communautaire. Etude de droit comparé, pag.172.
5
Forti critiche sono state mosse dalla Corte di Giustizia della Comunità Europea che percepiva le conseguenze negative di questa dicotomia sulla protezione dei diritti dei cittadini nei loro rapporti con l‟amministrazione pubblica.
Grazie allo straordinario lavoro svolto dalla CJCE a livello europeo con l‟elaborazione dei principi della protezione “efficace” ed “efficiente”3 dei diritti dei privati e della loro protezione diretta si è potuti arrivare in Italia ad una ri-definizione di tutela delle situazioni giuridiche soggettive dei cittadini con una nuova ripartizione di competenze fra giustizia ordinaria e giustizia amministrativa4. § 2. La tutela della situazioni giuridiche soggettive fra Giudice Ordinario e Giudice Amministrativo: l’immunità della Pubblica Amministrazione
Come prima accennato l‟Italia è l‟unico paese d‟Europa in cui la protezione dei diritti dei cittadini di fronte alla pubblica amministrazione è divisa fra il giudice ordinario e il giudice amministrativo5.
In applicazione dell‟articolo 103 della Costituzione italiana6, il criterio di ripartizione è fondato sulla differenza della struttura delle posizione . Il giudice ordinario protegge i diritti soggettivi i il giudice amministrativo gli interessi legittimi e nei casi espressamente previsti dalla Costituzione deve anche assicurare la protezione dei diritti soggettivi. Queste due giurisdizioni hanno poteri distinti. Il giudice ordinario può decidere la non applicazione dell‟atto amministrativo che ha violato il diritto soggettivo dei privati e può condannare l‟amministrazione al risarcimento del danno. E‟ da
3 CARMELI S., La Costitution italienne et le droit communautaire. Etude de droit comparé, pag. 175 4 CARMELI S., La Costitution italienne et le droit communautaire. Etude de droit comparé, pag. 189 5 CARMELI S., La Costitution italienne et le droit communautaire. Etude de droit comparé., pag.190 e seguenti. 6 Ai sensi dell‟art. 103 Cost., comma 1°: “Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi”.
6
sottolineare che nel sistema italiano, oramai superato da successive riforme legislative di cui parleremo fra poco , condizione necessaria per l‟introduzione di una azione giurisdizionale tesa ad ottenere il risarcimento del danno era l‟annullamento dell‟atto amministrativo contestato. Solo il giudice amministrativo poteva annullare l‟atto amministrativo, ma senza poter condannare l‟amministrazione al risarcimento del danno. Gli effetti negati di questo “dualismo di giurisdizioni e di contenzioso” è facilmente riscontrabile. Per arrivare ad una completa tutela dei propri diritti soggettivi i privati dovevano passare dapprima per il contenzioso amministrativo per vedere annullato l‟atto lesivo del proprio diritto e successivamente per il contenzioso ordinario al fine di vedere ristorato il danno subito a causa dell‟atto amministrativo adottato dalla Pubblica amministrazione e lesivo dei suoi diritti.
La protezione “effettiva” ed “efficace”delle situazioni giuridiche soggettive7 è fortemente messa sotto accusa a causa della lentezza e dei costi esorbitanti dei due processi, amministrativo prima e ordinario dopo. A queste lacune si aggiungo le critiche mosse da parte della dottrina italiana contro il principio della impossibilità del risarcimento del danno da violazione degli interessi legittimi, che non trova il suo fondamento in alcuna norma di diritto positivo8.
La dicotomia fra interessi legittimi e diritti soggettivi, accanto alla giurisprudenza consolidata secondo cui la lesione di un diritto soggettivo costituisce un fatto illecito ai sensi dell‟articolo 2043 c.c. e non la violazione di un interesse legittimo, hanno portato
7 Si rammenti che la protezione effettiva ed efficace dei diritti soggettivi è stata voluta fortemente dalla Corte di Giustizia delle Comunità europee sin dalla metà degli anni ‟80 come strumento di controllo delle legislazioni nazionali. Con la sentenza 9 dicembre 1983, Min.Finanze c. Soc. San Giorgio, causa 199/82, in Foro it., 1984, pp.297-313 con nota di DANIELE L., “Indebito comunitario e ordinamento italano”, ibid., pp 298-303. La CJCE conferma il principio di non discriminazione e il principio dell‟effetto utile. Con la sentenza 10 aprile 1984, Von Colson et Kaman c. Land Renania-Westfalia, causa 14/83 in Foro it., 1985, pp. 59-65 e nota di DE LUCA M., “Discriminazioni fondate sul sesso in materia di lavoro e sistema sanzionatorio: linee di tendenza e prospettive della giurisprudenza comunitaria”, ivi, pp 59-61- 8 CARMELI S., La Costituion italienne et le droit communautaire. Etude de droit comparé., pag.192 e la dottrina ivi riportata in materia di mancato risarcimento per violazione di interessi legittimi.
7
ad una e vera e propria immunità della pubblica amministrazione, considerata non responsabile per la lesione di alcune posizioni giuridiche qualificate dai iudici come interessi legittimi9. § 3 Verso la protezione degli interessi legittimi : le riforme legislative e il revirement della Corte di Cassazione con la sentenza n°500/1999
Con la legge comunitaria per l‟anno 1992, legge n°142/1992, si afferma per la prima volta il principio del risarcimento del danno per violazione degli interessi legittimi nel settore degli appalti pubblici10.
La vera rivoluzione sollecitata a livello comunitario dalla Corte di Giustizia e tanto attesa dalla dottrina italiana si è avuto con la sentenza n° 500 resa dalla Corte di Cassazione nel 1999, ove è evidente l‟influenza del diritto comunitario11. Per la prima volta la Corte di Cassazione afferma il principio del risarcimento degli interessi legittimi sulla base di una nuova lettura dell‟articolo 2043 c.c. La dottrina italiana e la stessa giurisprudenza hanno evidenziato l‟influenza esercitata dalla Corte di Giustizia sulla protezione dei privati nei loro rapporti con la Pubblica amministrazione. Come sostenuto espressamente dalla Corte di Cassazione, il principio del risarcimento degli interessi legittimi rappresenta l‟ultima tappa di una giurisprudenza che mira ad erodere progressivamente il principio assoluto del risarcimento dei diritti soggettivi sulla base di una interpretazione restrittiva dell‟articolo 2043 c.c. Diversi fattori hanno contribuito a questa evoluzione.
Il diritto comunitario ha giocato un ruolo centrale.
9 CARMELI S. , op. cit., pag. 192. 10 CARMELI S., op. cit., pag. 192. 11 CARMELI S., op. cit., pag. 194 ; GRECO G., “Interesse legittimo e risarcimento danni: crollo di un pregiudizio sotto la pressione normativa europea e dei contributi della dottrina”, in Riv. It. Diritto pubblico comunitario, 1999, pp. 1108-1126.
8
Nella sentenza 500/1999 la Corte di Cassazione si riferisce espressamente al “nuovo riparto di competenze “ fra giudice amministrativo e giudice ordinario operato dal Decreto Legislativo n°80/199812. Il D.lgs. 80/1998 rappresenta la volontà del legislatore italiano di rompere un sistema fondato sulla dicotomia interessi legittimi/diritti soggettivi, a favore di una nuova ripartizione di competenze fondata sul criterio della materia. Con l‟eliminazione del doppio processo di cui si è parlato precedentemente si attribuisce al giudice amministrativo una competenza esclusiva in materia di servizi pubblici, urbanistica e costruzioni, servizi in cui il giudice amministrativo può condannare la PA al risarcimento del danno ingiusto. Il Giudice amministrativo, nei settori di propria competenza esclusiva, può annullare l‟atto amministrativo considerato illecito e condannare la PA che ha adottato l‟atto illegittimo al risarcimento del danno. Sempre con il D.lgs. 80/98 la materia del pubblico impiego è sottratta al giudice amministrativo e attribuita alla competenza esclusiva del giudice ordinario.
La sentenza n° 500/1999 trova immediata applicazione nei Tribunali ordinari di primo grado. Con la sentenza del 16 febbraio 2000 il Tribunale di Crema ha riconosciuto al ricorrente il diritto al risarcimento del danno per violazione del suo interesse legittimo13. Il Tribunale di Parma a dunque ravvisato l‟esistenza di tutti gli elementi che fanno nascere la responsabilità della PA :
1. esistenza di un fatto che ha provocato un danno
2. danno ingiusto
12 CARMELI S. , op. cit., pag. 195; CASSESE S., “Verso la piena giurisdizione del giudice amministrativo: il nuovo corso della giustizia amministrativa italiana”, in Giornale di diritto amministrativo, 1999, pp.1221-1227. 13 CARMELI S. , op. cit., pag. 196.
9
3. nesso di causalità fra l‟evento nocivo e il danno ingiusto che obbliga la PA a risarcire il danno del privato che ha subito il fatto illecito.
Il punto centrale è rappresentato dalla nozione di “danno ingiusto”, non più legato alla violazione di un diritto soggettivo bensì ad un danno economico. Non è più rilevante verificare che il danno ingiusto derivi da una violazione di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo.
Non rileva più, ai fini del risarcimento del danno, la condotta imprudente dell‟amministrazione ma l‟evento che ha provocato il danno ingiusto, vale a dire la lesione di un interesse meritevole di tutela, sia esso diritto soggettivo o interesse legittimo. Detto in altre parole, in virtù della nuova lettura dell‟articolo 2043 c.c. voluta dalla Corte di Giustizia della Comunità Europea che mira a realizzare una protezione effettiva dei diritti dei privati, il baricentro si sposta dalla PA ai Cittadini, con una protezione globale delle situazioni giuridiche soggettive14 E‟ con la legge 205/2000 che si afferma in modo solenne il principio del risarcimento degli interessi legittimi che ha oramai portata generale, di competenza del giudice amministrativo. PARTE SECONDA: LA RESPONSABILITA’ IN AMBITO SCOLASTICO § 4. La responsabilità civile della Pubblica Amministrazione verso i Cittadini
Con la legge n°205/2000 il legislatore consacra dunque una nuova ripartizione di competenze fra giudice ordinario e giudice amministrativo in base alle materie ad essi riservato per legge. Il tutto al fine di garantire una protezione efficace e trasparente del
14 CARMELI S., op. cit., pag. 197.
10
cittadino15. Ed è in questo contesto giurisprudenziale e normativo che dobbiamo inquadrare la responsabilità civile dei dirigenti scolastici e del personale docente. La responsabilità dei dirigenti pubblici è da rinvenire direttamente nella Costituzione italiana il cui articolo 28 dispone che “I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali , civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”. La nozione di “diritti” cui fa riferimento l‟articolo 28 della Costituzione, alla luce della citata sentenza n°500/1999 della Cassazione Sezione Unite , del D.lgs. 80/98 e della legge 205/2000, deve essere inteso come comprensivo anche degli interessi legittimi.
La responsabilità della scuola e di insegnanti per i danni occorsi ad un alunno è stata oggetto di importanti mutamenti caratterizzati da 1) un favor per la figura del danneggiato e 2) per la progressiva contrattualizzazione del rapporto intercorrente fra scuola e allievo16. § 5 La natura giuridica della responsabilità civile di scuola e insegnanti
La responsabilità civile va distinta in responsabilità contrattuale e responsabilità extra-contrattuale ex art 2043 cc., distinzione definita arbitraria da parte della dottrina17. La stessa dottrina ha cercato di inquadrare la nozione di responsabilità della scuola e del personale docente e del dirigente scolastico usando diverse categorie concettuali.
15 CARMELI S. , op. cit., pag. 198-199. 16 FERRARI M., “La responsabilità civile di scuola e insegnanti in Italia e Francia: un‟analisi comparata”, in Responsabilità civile e Previdenza, fasc.4, p1375B 17 FERRARI M., “La responsabilità civile di scuola e insegnanti in Italia e Francia: un‟analisi comparata”,
11
5.1 La natura contrattuale della responsabilità da sorveglianza Cosi si parla di Responsabilità da Sorveglianza in capo al personale insegnante della scuola che trova la sua fonte normativa nell‟articolo 2048 cc ai sensi del quale “il padre e la madre, o il tutore, sono responsabili del danno cagionato dal fatto illecito dei minori non emancipati o delle persone soggette alla tutela che abitano con essi”. L‟articolo 2048 c.c. pone una presunzione di responsabilità in capo all‟istituzione scolastica qualora il fatto dannoso si sia prodotto nel tempo in cui il soggetto danneggiante era sottoposto alla vigilanza del personale scolastico. L‟obbligo di sorveglianza a scuola è funzionale alla conservazione della disciplina nella popolazione scolastica e all‟impedimento di fatti causativi di danno.
Con sentenza 6 novembre 2012 n. 19160 la Corte di Cassazione18 ha specificato che gli obblighi di sorveglianza e di tutela dell‟istituto scattano solo allorché l‟allievo si trovi all‟interno della struttura, mentre tutto quanto accade prima, per esempio sui gradini di ingresso , può, ricorrendone le condizioni, trovare ristoro attrave4rso l‟attivazione della responsabilità del custode ai sensi dell‟articolo 2051 c.c. Qui la Corte di Cassazione ha cassato la richiesta del ricorrente secondo cui la nozione di orario scolastico dovesse essere estesa anche alla fase di ingresso nell‟edificio.
La Corte di Cassazione ha sottolineato la natura negoziale dell’obbligo di sorveglianza dl personale scolastico: con l‟accoglimento della domanda di iscrizione fra alunno e istituto si instaura un vincolo negoziale dal quale sorge, a carico della scuola, l‟obbligazione di vigilare sulla sua sicurezza e incolumità nel periodo in cui l‟allievo fruisce della prestazione scolastica in tutte le sue espressioni anche al fine che l‟allievo procuri danno a se stesso. Obbligo che con la sentenza n.19160/2012 non può
18 Cassazione civile 6 novembre 2012, n.19160, sez III, i Diritto & Giustizia ondine 2012, 7 novembre, con nota di VILLA A., “Gli obblighi di sorveglianza e tutela dell‟istituto scolastico si fermano alla porta”, in Diritto & Giustizia, 2012 pag. 963.
12
estendersi all‟area adiacente al plesso scolastico ancorché prossima all‟ingresso dell‟edificio. La natura contrattuale della responsabilità dell‟istituto scolastico e dell‟insegnante è stata sancita anche da Corte di Cassazione con sentenza 28 aprile 2017 n.10516, la quale ha affermato il danno cagionato all‟alunno per responsabilità ascrivibili a difetto di vigilanza o di controllo nasce dal vincolo ha natura contrattuale, atteso che quanto all‟istituto l‟instaurazione del vincolo negoziale consegue all‟accoglimento della domanda di iscrizione, mentre quanto al precettore, il rapporto giuridico con l‟allievo sorge in forza di contatto sociale. Il vincolo negoziale che nasce con l‟accoglimento della domanda di iscrizione , con la conseguente ammissione dell‟allievo a scuola, dal quale sorge a carico dell‟Istituto l‟obbligazione di vigilare sulla sicurezza e sulla dell‟allievo nel tempo in cui questi fruisce della prestazione scolastica in tutte le sue espressioni, anche al fine di evitare che l‟alunno procuri danno a se stesso è stato di recente affermato dalla Corte di Appello di Firenze, con sentenza 16 maggio 2019 n. 1141. Nello stesso senso, così rifacendosi alla giurisprudenza della Suprema Corte del 12017 prima enunciata anche il Tribunale di Napoli, sentenza 17 maggio 2019 n.5142, il quale specifica, oltre al principio appena enunciato anche dalla Corte di Appello di Firenze, che tra il precettore, dipendente dell’istituto scolastico e l’allievo si instaura per contatto sociale un rapporto giuridico, nell‟ambito del quale l‟insegnante assume, nel quadro del complessivo obbligo di istruire ed educare, anche uno specifico obbligo di protezione e vigilanza, al fine di evitare che l‟allievo si procuri da solo un danno alla persona.
13
Si veda a tal proposito la sentenza della Corte di Cassazione 25 febbraio 2016 n. 369519 ove la suprema corte ha ribadito i principi che regolano la responsabilità per danno da auto lesione dell‟alunno. Richiamando la storica sentenza a Sezioni Unite del 27 giugno 2002 n. 9346, la Corte afferma che in caso di danno cagionato dall‟alunno a se stesso la responsabilità dell‟istituto e dell‟insegnante ha natura contrattuale. Per orientamento consolidato, a seguito dell‟iscrizione alla scuola sorge a carico della stessa “l‟obbligazione di vigilare sulla sicurezza e l‟incolumità dell‟allievo nel tempo in cui questi fruisce della prestazione scolastica in tutte le sue manifestazioni r quindi anche l’obbligo di vigilare sull’idoneità dei luoghi, predisponendo gli accorgimenti necessari in conseguenza del loro stato” . Tale principio deve essere applicato anche essere applicato anche quando il danno alla minore è derivato da uno stato pericoloso (pavimento bagnato) del locale di pertinenza (spogliatoio) durante lo svolgimento di attività scolastica. A nulla rileva che i locali dello spogliato non fossero di proprietà dell‟istituto scolastico, in considerazione del fatto che anche il detentore è custode, a meno che non provi l‟assoluta mancanza di potere di ingerenza o intervento sul bene divenuto dannoso.
Con sentenza 28 aprile 2017 n. 10516 la Corte di Cassazione20 ha delineato in termini chiari i confini e il contenuto dell‟obbligo contrattuale assunto dall‟istituto scolastico e dal singolo insegnante, obbligo che deriva rispettivamente dall‟iscrizione scolastica e dal contatto sociale qualificato. Secondo la Corte la scuola assume i cosiddetti doveri di protezione, enucleati dagli articoli 1175 e 1375 c.c., con i quali devono essere individuati e commisurati all‟interesse del creditore del rapporto obbligatorio, sicché nel caso di minore affidato dalla famiglia per la formazione scolastica, essi impongono il
19 In Diritto & Giustizia, fascicolo 11, 2016 pag.24, con nota di SAVOIA R., “Cade negli spogliatoi della scuola a causa del pavimento bagnato: come ripartire l‟onere probatorio?” 20 In Giustizia civile massimario 2017.
14
controllo e la vigilanza di detto minore fino a quando non intervenga un altro soggetto responsabile chiamato a succedere nell‟assunzione dei doveri connessi alla relativa posizione di garanzia. Nella specie la Suprema Corte ha ritenuto sussistente l responsabilità contrattuale dell’amministrazione scolastica e dell’insegnante per avere quest’ultimo – accompagnando spontaneamente gli allievi allo scuolabus fermo nelle vicinanze della scuola, come da consuetudine invalsa da tempo e non contrastata dal dirigente scolastico – omesso di verificare che tutti gli scolari fossero saliti a bordo ed indotto così , il conducente ad avviare la marcia, in tal modo causando la morte di uno di loro, rimasto incastrato nella porta del pullman e quindi travolto dallo stesso mezzo.
In senso conforme sentenza 19 settembre 2017 n. 21593 ove la Corte di Cassazione21 ha delimitato l‟ambito della prestazione alla quale la scuola era tenuta mediante rinvio alle disposizioni contenute nel Regolamento scolastico. In questa fattispecie i margini degli obblighi assunti dall‟istituto scolastico sono ben rappresentati dalla previsione espressa di estendere la responsabilità del personale anche in luoghi che, pur vicini all’edificio, erano formalmente esclusi dalle sue pertinenze. Secondo la Suprema Corte deve confermarsi la responsabilità per il sinistro mortale occorso ad un alunno investito da in bus all‟uscita della scuola, atteso che alla luce del Regolamento di istituto emerge che , da un lato, l‟obbligo per il personale di far salire e scendere dai mezzi di trasporto, davanti al portone della scuola, gli alunni, compresi quelli delle scuole medie, e e, dall‟altro, la vigilanza da parte del personale nel caso in cui i mezzi di trasporto
21 Corte di Cassazione civile, sez. III, sentenza 19 settembre 2017 n.21593, in Diritto & Giustizia, 2017, 19 settembre, con nota di MURGO C. “Danni agli allievi e obbligo di vigilanza, tra responsabilità della scuola, fattore socio –ambientale e autonomia familiare”, nota a sentenza Cassazione civile, 19 settembre 2017, n.21593, sez.III, in Responsabilità civile e Previdenza, fasc,1, 2018, pag.0162B
15
facciano ritardo; di conseguenza, l‟attività di vigilanza a carico della scuola non avrebbe dovuto arrestarsi fino a quando gli alunni dell‟istituto non venivano presi in consegna da altri soggetti e dunque sottoposti ad altra vigilanza, nella specie quella del personale addetto al trasporto.
Viene dunque confermato il principio della responsabilità dell‟istituto per l‟inadempimento dell‟obbligo di vigilanza, fondato nel caso in esame sull‟omessa funzione di traslazione delle funzioni di cura, assunte dalla scuola, ad alto personale qualificato22. 5.2. Il perimetro temporale della Responsabilità di Vigilanza e termine di prescrizione
Quanto all‟arco temporale dell‟obbligo di vigilanza che incombe sul personale scolastico, la Corte di Cassazione con sentenza 19 luglio 2016 n. 1470123 ha affermato la responsabilità della scuola per le lesioni riportate da un alunno minore all’interno dell’istituto in conseguenza della condotta colposa del personale scolastico ricorre anche quando il fatto sia avvenuto al di fuori dell’orario delle lezioni, in quanto il dovere di organizzare la vigilanza degli alunni mediante l‟adozione da parte del personale addetto al controllo degli studenti (bidelli), delle opportune cautele, sussiste sin dal loro ingresso nella scuola e per tutto il tempo in cui gli stessi si trovino legittimamente nell‟ambito dei locali scolastici.
22 MURGO C. “Danni agli allievi e obbligo di vigilanza, tra responsabilità della scuola, fattore socio –ambientale e autonomia familiare”, cit., p.4 23 In Giustizia Civile Massimario 2016
16
Come osservato giustamente dalla dottrina24 il rapporto di sorveglianza si inscrive in una relazione gerarchica tra insegnante e alunno asseverata dalla legge. E‟ stata affermata la responsabilità anche nelle attività quali la ricreazione , l‟uscita dalla classe, pur rimanendo all‟interno della struttura scolastica, le gite scolastiche, i corsi di educazione fisica e sportive, il catechismo, gli esperimenti in laboratorio, le vacanze in una colonia estiva. Si tratta di fattispecie in cui l‟allievo viene affidato alla sorveglianza dell‟insegnante all‟interno di una cornice didattica e educativa tesa a formare il discente sotto il profilo delle conoscenze, capacità di relazione con altri, sviluppo fisico.
Il termine di prescrizione della responsabilità per vigilanza varia a seconda del titolo fatto valere: decennale nel caso di responsabilità contrattuale della scuola o da contatto sociale dell‟insegnante,quinquennale nel caso in cui si invochi l‟applicazione dell‟articolo 2048 cc.25 5.3 L’età degli allievi e la responsabilità di vigilanza
Sin dal 2010 la responsabilità per culpa in vigilando viene estesa in capo ai precettori, tenuto conto altresì dell‟età degli alunni. Con sentenza 26 aprile 2010 n. 9906 la Corte di Cassazione26 ha affermato che sussiste responsabilità per culpa in vigilando nei confronti di una maestra di scuola materna per i danni subiti da un bambino lasciato incustodito mentre si trova in bagno. La particolare fascia di età di questi bambini (da 3 a 6 anni) li rende inconsapevoli di valutare eventuali pericoli e cioè quindi rende ancora
24 FERRARI M., “La responsabilità civile di scuola e insegnanti in Italia e Francia: un‟analisi comparata” in Responsabilità civile e Previdenza, fasc.4, p1375B 25 FERRARI M., op. cit. 26 In Diritto & Giustizia ondine 2010
17
più stringente l‟obbligo di vigilanza da parte delle maestre che, per non lasciarli incustoditi , possono anche avvalersi di personale scolastico non docente. Il Ministero dell‟istruzione, in qualità di responsabile della condotta negligente dell‟insegnante, è tenuto pertanto al risarcimento dei danni subiti dal minore . Nella fattispecie la Corte ha confermato la condanna al risarcimento per danni inflitta al Ministero dell‟Istruzione per i danni riportati da una bambina di tre anni che aveva subito un infortunio mentre era andata in bagno. La piccola era stata accompagnata dalla maestra ma poi era stata lasciata sola perché l‟insegnante era dovuta tornare in classe per occuparsi di altri bambini.
In caso di minori al di sotto dei dodici anni di età , l‟intervento degli insegnanti e del personale in funzione di vigilanza dovrebbe caratterizzarsi per una maggiore cura nell‟esecuzione27. La maggiore età fa invece presumere che l‟evento dannoso costituisca un caso fortuito. In tal senso Cassazione civile , sentenza 31 gennaio 2018 n.2334. Il Giudice di pace di Napoli con sentenza 7 ottobre 2005 ha statuito che l‟obbligo di protezione e vigilanza che incombe ai sensi dell‟articolo 2048 sul personale docente va commisurato all‟età e al grado di maturazione degli allievi, in relazione alle circostanze del caso concreto; non è, pertanto, risarcibile il danno auto-inferto da allievo maggiorenne nel corso di una partita di pallavolo all‟interno della struttura scolastica in ragione del principio di auto-responsabilità che deve guidare le azioni i ogni adulto. Il fattore “età” non costituisce tuttavia l‟unico criterio di riferimento per individuare il contenuto della responsabilità della scuola.
27 MURGO C. “Danni agli allievi e obbligo di vigilanza, tra responsabilità della scuola, fattore socio –ambientale e autonomia familiare”, p. 5.
18
Nell‟ipotesi di una gita, la diligenza da usarsi nell‟esercizio delle funzioni di vigilanza si aggrava, pur trattandosi di soggetti vicini al conseguimento della maggiore età28.
Così pure nel caso di cui alla sentenza 15 febbraio 2011, n.3680 29, allorquando un‟alunna, oramai prossima alla maggiore età, viene morsa alla mano da un cane incustodito e privo di museruola introdottosi nel cortile della scuola, la Cassazione, cassando la sentenza di appello, ha ritenuto la scuola contrattualmente responsabile del danno occorso alla giovane. § 6. La legittimazione passiva dell’Amministrazione Centrale dello Stato Sin dalla fine degli anni „90 la giurisprudenza quasi univoca ha affermato, con riferimento a fatti posti in essere dal personale docente che legittimato passivo sia il Ministero e non la singola istituzione scolastica in quanto il personale docente, seppur inserito in strutture che hanno autonomia amministrativa e personalità giuridica , sono pur sempre in rapporto organico con l‟amministrazione dello Stato, così anche per il personale ausiliario, tecnico e amministrativo.
Con sentenza 3 febbraio 1997 la Corte di Cassazione30 ha affermato che il Ministero della pubblica istruzione è civilmente responsabile per i danni riportati da un allievo di un istituto tecnico professionale nel corso di una esercitazione nei locali scolastici , determinati da fatto colposo addebitabile ad un docente, perché il personale di ruolo adibito all‟insegnamento di questi istituti – che hanno personalità giuridica e autonomia amministrativa - è legato da apporto di pubblico impiego con lo Stato ai sensi della legge 889/191 e svolge la propria attività professionale nell‟esercizio di incombenze
28 MURGO C. “Danni agli allievi e obbligo di vigilanza, tra responsabilità della scuola, fattore socio –ambientale e autonomia familiare”, cit., p.6 29 FERRARI M., op. cit., pafg.10. 30 In Giust.civ. Mass.1997, p.71; Danno e responsabilità 1997, pag 458 e Cons.Stato 1997, II, pag. 859.
19
affidategli dal Ministero. Principio ribadito in una sentenza di pochi mesi più tardi quando la Cassazione ha ribadito che il personale docente degli istituti statali di istruzione superiore si trova in rapporto organico con l‟amministrazione statale e non con il singolo istituto. Ne consegue che nel caso di danni subiti da un allievo e ascrivibili al personale docente, legittimato passivo nel giudizio di risarcimento è il Ministero della pubblica istruzione e non l‟Istituto31. Così anche Cassazione civile sez III, 7 novembre 2000, n. 1448432 ove si ribadisce che l‟amministrazione scolastica è direttamente responsabile in virtù del rapporto di collegamento organico con essa del personale dipendente, del danno cagionato al minore nel tempo in cui è sottoposto alla vigilanza di detto personale. Né alcuna rilevanza assume in contrario il fatto che l‟infortunio si sia verificato all‟interno di un istituto tecnico commerciale dotato di personalità giuridica e di autonomia nel suo funzionamento.
Precisa la Cassazione che è facoltà dello Stato di rivalersi sul personale docente ove il difetto di vigilanza sia ascrivibile a dolo o colpa grave. In tal senso anche Corte di Cassazione, sentenza 11 febbraio 2005 n. 283933 ove si precisa che la prova del dolo o della colpa grave dell‟insegnante rileva soltanto ove l‟amministrazione (Ministero dell‟istruzione) eserciti successivamente alla sua condanna, l‟azione di rivalsa nel confronti del medesimo. § 7. Responsabilità della scuola e dei precettori e prova liberatoria. La ripartizione dell’onere della prova fra scuola ed alunno
31 Corte di Cassazione sez.III, 7 ottobre 1997, n. 9742, in Giustizia Civ. Mass.1997, p. 1871. Vedi anche Corte di Cassazione, sez III, sentenza 17 dicembre 1999, n. 14270 ve afferma che è il Ministero e non i singoli Istituti a dovere rispondere delle conseguenze dannose degli atti posti in essere dal personale docente. 32 In Giust.Civ. mass., 2000, p.2274 33 In Giustzia Civile 2006, 9, I, 1980.
20
Per superare la presunzione di responsabilità posta a carico dei maestri e dei precettori dall‟articolo 2048 cc è necessaria la dimostrazione di aver esercitato la vigilanza sugli alunni ella misura dovuta e del carattere imprevedibile e repentino dell‟azione dannoso (Corte di Cassazione sez. VI , 22 maggio 2017, n. 1284234). Dello stesso tenore Tribunale di Roma, sentenza 27 giugno 2017 n. 1310735, secondo il quale allorché un alunno subisca un danno durante il periodo in cui è affidato alla scuola, il titolo della responsabilità può essere sia contrattuale che extracontrattuale; in entrambi i casi la prova liberatori si sostanzia nella dimostrazione del caso fortuito, cioè nella non prevedibilità e non prevenibilità dell‟evento con l‟applicazione della diligenza dovuta.
In applicazione di questo principio, la Corte di Cassazione con sentenza 19 novembre 2019 n. 2994736 ha ritenuto responsabile l‟amministrazione scolastica i sensi degli articoli 2048 e 2051 c.c. se la finestra di tipo “vasistas”, cioè con i cardini nella parte inferiore, non correttamente chiusa e sprovvista del braccio Newton, si apre improvvisamente e colpisce al capo lo studente. Si tratta, secondo la Cassazione, di un evento non imprevedibile, che fa sorgere la responsabilità in capo al MIUR in quanto tal evento non ha i caratteri della imprevedibilità.
Nel 2016 la Cassazione aveva già specificato che la prova della imprevedibilità del fatto non è sufficiente superare la presunzione di responsabilità civile posta in capo ai maestri e precettori dall‟art. 2048 cc. E’ necessario, dice la Corte37, dimostrare anche di aver adottato, in via preventiva, tutte le misure disciplinari e organizzative idonee ad evitare il sorgere di una situazione di pericolo favorevole al determinarsi di detta
34 In Diritto & Giustizia, 2017, 23 maggio. SI veda anche Corte di Appello di Venezia, sentenza 14 settembre 2001 in Giur.it., 2002, p.1189. 36 In Guida al Diritto, 2020, 1, 14 37 Corte di Cassazione, Sez I, sentenza 9 maggio 2016, n. 9337 in Guida al diritto 2016, 34-35, p.73, Diritto &Giustzia 2016, 0 maggio e Resp. Civ. e Previdenza, 2016 6, p. 2024
21
serie causale, commisurate all‟età e al gradi di maturità raggiunto dagli allievi in relazione alle circostanze del caso concreo, dovendo essere la sorveglianza dei minori essere tanto pi efficace e continuativa in quanto si tratta di fanciulli in tenera età.
Il danneggiato sarà quindi chiamato a provare di aver subito un evento lesivo in occasione della prestazione scolastica e l relativo danno, mentre l‟istituto dovrà fornire la prova liberatoria della riconducibilità dell‟evento lesivo ad una sequenza causale non evitabile e non prevedibile neppure mediante l‟adozione di ogni misura idonea , in relazione alle circostanze, a scongiurare il pericolo di lesioni derivanti dall‟uso delle strutture prescelte per lo svolgimento della gita scolastica e tenuto conto dello loro oggettive caratteristiche, e salva la valutazione dell‟apporto causale della condotta negligente o imprudente della vittima38.
Come specificato dal Tribunale di Bari con sentenza 29 marzo 201239, il danneggiato non ha l‟onere di provare la causa del danno, mentre è onere dell‟insegnante o dell‟amministrazione dalla quale questi dipenda, per andare esente da responsabilità, provare di aver adempiuto l‟obbligo di sorveglianza con una diligenza idonea a impedire il fatto. Nella fattispecie il Ministero dell‟istruzione è stato condannato a risarcire i danni subiti dal figlio minore il quale durante l‟ora di ricreazione, alla presenza dell‟insegnante, spinto da altri bambini, cadeva a terra, riportando tumefazione del labbro e frattura della corona dell‟incisivo superiore.
Negli stessi termini si è pronunciato il Tribunale di Milano ancor prima con sentenza 16 aprile 200540, il quale ha ribadito la legittimazione passiva del Ministero ed ha chiarito che l‟onere probatorio del danneggiato si esaurisce nella dimostrazione che il fatto si è verificato nel tempo in cui il minore è rimasto affidato all‟educatore, mentre spetta al
38 Corte di Cassazione, 8 febbraio 2012, n. 1769 39 In Giurisprudenza di merito, 2013, 1, 65 40 In Giustizia a Milano, 2005, 27
22
precettore fornire la prova liberatoria che consiste nella dimostrazione di aver esercitato la sorveglianza sui minori affidati con una diligenza idonea ad impedire il fatto.
La Cassazione41 parla invece di diligenza media: il precettore e il maestro d‟arte, per liberarsi dalla presunzione di colpa posta a loro carico dall‟articolo 2048 cc, hanno l‟onere di provare che né loro né alcun altro precettore diligente, ai sensi dell‟articolo 1176 comma secondo cc, avrebbero potuto , nelle medesime condizioni, evitare il danno.
Come affermato anche di recente dalla Corte di Cassazione con sentenza 8 giugno 2018, n.1491042, presupposto della responsabilità dell‟insegnante per il danno subito dall‟allievo , nonché fondamento del dovere di vigilanza sul medesimo è la circostanza che costui gli sia stato affidato , sicché chi agisce per ottenere il risarcimento del danno deve dimostrare che l‟evento dannoso si è verificato nel tempo in cui l‟alunno era sottoposto alla vigilanza dell‟insegnante, restando indifferente che venga invocata la responsabilità contrattuale per negligente adempimento dell‟obbligo di sorveglianza o la responsabilità extra contrattuale per omissione delle cautele necessarie affinché fosse salvaguardata l‟incolumità dei discenti.
Così pure Cassazione sentenza 27 novembre 2018 n.3060243 ove si afferma che in tema di responsabilità civile dei maestri e dei precettori, per superare la presunzione di responsabilità ex art. 2048 c.c. non è sufficiente la dimostrazione di aver esercitato la vigilanza sugli alunni nella misura dovuta ed il carattere imprevedibile e repentino dell‟azione dannosa, qualora sia mancata l‟adozione delle più elementari misure organizzative per mantenere la disciplina tra gli allievi. Ne deriva che l‟imprevedibilità del fatto ha portata liberatoria solo nell‟ipotesi in cui non sia stato possibile evitare
41 Corte di Cassazione, sentenza 4 giugno 2018 n.14216 in Diritto & Giustizia, 2018, 5 giugno. 42 In Guida al diritto 2018,46, pag.81 43 In Guida al Diritto 2019, 13, pag.84; Diritto & Giustizia 2018, 27 novembre
23
l‟evento, nonostante l‟approntamento di un sistema di vigilanza adeguato alle circostanze.
Il Tribunale di Roma44, facendo propria la giurisprudenza della Cassazione, ha affermato, con sentenza resa un mese più tardi, che tra insegnante e allievo si instaura per contatto sociale un rapporto giuridico nell‟ambito del quale l„insegnante assume, nel quadro del complessivo obbligo di istruire ed educare , anche uno specifico obbligo di protezione e vigilanza , onde evitare che l‟allievo si procuri un danno alla persona.
Con le stesse parole si è espresso il Tribunale di Catania con sentenza resa il 2 gennaio 2019 n.48345, il quale specifica che l‟alunno dovrà dimostrare che il danno i è svolto nel corso dello svolgimento del rapporto, mentre sull‟altra parte incombe l‟onere di dimostrare che l‟evento dannoso è determinato da causa non imputabile né alla scuola né all‟insegnante.
Da ultimo la Cassazione46 ha ritenuto che l‟infortunio sportivo a scuola non comporta una automatica responsabilità della scuola. Con sentenza 10 aprile 2019 , la Corte di cassazione ha ritenuto che ai fini della configurabilità della responsabilità a carico della scuola ex art 2048 c.c. non è sufficiente il solo fatto di aver incluso nel programma di educazione fisica la disciplina sportiva in cui si è verificato il sinistro e fatto svolgere fra gli studenti una gara sportiva, ma è altresì necessario a) che il danno sia conseguenza del fatto illecito di un altro studente impegnato nella gara e che la scuola on abbia predisposto tutte le misure idonee ad evitare il fatto. Ne consegue che grava sullo studente l‟onere di provare l‟illecito commesso da un altro studente mentre spetta alla scuola dimostrare l‟inevitabilità del danno, nonostante la predisposizione di tutte le cautele idonee ad evitare il fatto.
44 Tribunale di Roma, sentenza 12 dicembre 2018 n. 23799 45 46 Corte di Cassazione, sez. III, sentenza 10 aprile 2019 n.9983, in Giustizia civile massimario 2019.
24
§ 8. Dirigenti scolastici: responsabilità civili e penali. Recenti principi giurisprudenziali La figura del dirigente scolastico e le relative responsabilità deve essere tenuta distinta da quella del personale insegnante che opera all‟interno dell‟istituto scolastico.
Come sopra analizzato gli insegnanti sono responsabili nei confronti degli alunni ai sensi dell‟articolo 2048 cc che si indirizza ai maestri e precettori. Queste categorie non includono la figura del Dirigente Scolastici47, ai quali il Decreto Legislativo 29/1993 affida la gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa, compresa l‟adozione di tutti gli atti che impegnano l‟amministrazione verso l‟esterno, mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane e strumentali e di controllo; conseguentemente viene attribuita alla dirigenza scolastica la responsabilità relativa al conseguimento dei risultati ed all‟efficienza ed efficacia della gestione che le viene affidata48.
Come affermato in dottrina49, la riforma dell‟organizzazione amministrativa voluta dalla legge delega n.421/1992 è nata con l‟intento di migliorare l‟efficienza della Pubblica Amministrazione, al fine di adeguare l‟attività amministrativa pubblica agli standard qualitativi e quantitativi europei e di contenere la spesa pubblica con l‟obiettivo primario di ridurre gli sprechi e i costi nel settore pubblico.
I poteri del dirigente scolastico sono delineati in una pluralità di norme50. Da ultimo nella legge n°107/2015 denominata “La buona scuola” il cui articolo 1 dispone che:
47 Tribunale di Firenze, Sezione II Civile, sentenza 24 ottobre 2016, n. 3491, il quale esclude dalla nozione di precettore il dirigente scolastico, il preside, l‟usciere e l‟inserviente. 48 D‟ALETERIO G., La Dirigenza Scolastica: funzioni e responsabilità, in Educazione & Scuola
50 PIOVESANA A., Crollo di un soffitto di una scuola: la responsabilità del datore di lavoro dell‟ente locale e dell‟ RSPP, nota a sentenza Cass.penale, 3 febbraio 2015, n.12223, sez.IV, in Lavoro nelle pubbliche amministrazioni (II9), fasc.5,

Sara Carmeli

"Avvocato Civilista a Perugia"